Жоомарт Ормонбеков

Бельгийская модель федерализма: особенности и перспективы

Становится очевидным, что в современном мире выделяются две тенденции общего развития: с одной стороны, это процессы глобализации и интеграции, с другой – стремление к культурному и национальному своеобразию, попытки сохранить историческое наследие, национальную и региональную идентичность.

Во времена «холодной войны» проблемы национальных меньшинств, языков, межконфессиональных отношений, экономического сепаратизма были отодвинуты на второй план. Существовала необходимость сплоченности западных стран перед лицом угрозы со стороны «тоталитарного» Востока. Казалось, что волна дезинтеграционных процессов, захлестнувшая страны Восточной Европы, не затронула благополучный Запад. Но, вместе с тем, даже либерализм в политической жизни и экономическое процветание не являются гарантией от движущей силы дезинтеграции – национализма.

Именно «невнимание» к этим проблемам явилось главной причиной для их проявления и развития во всей остроте. К тому же возникновение таких проблем в относительно благополучных странах объясняется тем, что такие процессы появились не в одно мгновение, а прошли долгий путь становления и развития параллельно с формированием современного типа «государства-нации» и правового государства (интересы меньшинства обеспечиваются большинством). Показателен случай Бельгии, являющейся одним из классических примеров «государства-нации», устройство которой в нынешнее время подвергается сомнению и пересмотру. После окончания второй мировой войны эти процессы приобрели новое звучание в связи с официальным признанием принципа самоопределения народов в качестве одного из основополагающих принципов современного международного права. И уже с середины ХХ в. с новой силой о своем стремлении к независимости стали заявлять Квебек в Канаде, Северная Ирландия в Великобритании, Страна Басков в Испании, Падания в Италии, Корсика во Франции, Фландрия в Бельгии.

Каждая из вышеупомянутых стран выбрала свой путь выхода из сложившегося тупика. Бельгия сделала ставку на мирный путь постепенной федерализации. Правительство, политики и национальные движения стали вырабатывать наиболее эффективные и безболезненные варианты выхода из сложившихся ситуаций. Большинство из них в своих предложениях придерживались константы внутреннего ненасильственного разрешения конфликтов, что соответствовало духу времени. Начиная с 1970 г., был начат процесс государственных реформ, который, пройдя 4 этапа, достиг своего промежуточного завершения в 1993 г., принятием новой Конституции, в первой статье которой говорится: «Бельгия является федерацией, состоящей из сообществ и регионов» .

Однако в Бельгии все еще продолжают существовать сепаратистские настроения, озвучиваемые, в основном, фламандской стороной. Поэтому, несмотря на принятую в 1993 г. федеральную Конституцию, в Бельгии и на современном этапе ведутся разработки новых проектов поправок и дополнений к конституции, укрепляющих федеральный строй государства и расширяющих полномочия субъектов бельгийской федерации.

Основные причины федерализации Бельгии

Основной причиной федерализации Бельгии послужило языковое разнообразие, имеющее глубокие исторические корни, которыми оно уходит в конец периода римской колонизации и переселения народов в результате вторжения германских племен. С тех пор разногласия углублялись под влиянием различных исторических событий, а языковая граница между нидерландоязычными и франкоязычными бельгийцами приобретала все более четкие очертания.

С приобретением Бельгии независимости в 1830 г. франкофонный характер страны становится очевидным, и нидерландский/фламандский язык повсеместно дискриминируется. Только деятельность Фламандского, а позже и Валлонского движения привела к изменению ситуации, и, начиная со второй половины ХХ в. были предприняты реальные шаги по внедрению нидерландского языка в различные сферы общественной жизни. В 1963 г. нидерландский язык получил официальный статус государственного наряду с французским .

Ситуация в Бельгии не сводится исключительно к языковому противостоянию между Севером и Югом. В силу исторических причин между большинством фламандцев, с одной стороны, и большинством франкофонов, с другой, существует поле идеологической напряженности. Господствующие идеологии у франкоязычных – социалистическая и либеральная, фламандцы же традиционно придерживаются христианских ценностей. И, несмотря на смягчающее влияние принципа плюрализма мнений, между бельгийским Севером и Югом наблюдается противостояние в области политики и идеологии .

Третьей областью противоречий можно назвать, социально-экономическое противостояние. До середины ХХ в. Валлония фактически «кормила» Фландрию, обеспечивая львиную долю национального продукта Бельгии. После второй мировой войны Север и Юг поменялись ролями. Фландрия превратилась в локомотив экономики страны, а Валлонию захлестнула волна безработицы, прежде всего из-за кризиса в горнодобывающей отрасли. В результате усилилось Валлонское движение, и Юг стал более настойчиво требовать большей самостоятельности в сфере экономики.

Таким образом, совокупность трех различных сфер напряженности между валлонами и фламандцами стала основным двигателем процесса реформ государственного устройства в Бельгии. Также, следует отметить, что характерная черта государственной реформы в Бельгии – ее постепенный характер. Переход к сегодняшней ситуации происходил поэтапно, и далеко еще не ясно, является ли нынешняя фаза окончательной. На этом фоне бытует мнение о возможности «чехословацкого сценария» для современной Бельгии. И такие суждения подкрепляются призывами основных сил процесса федерализации в Бельгии – Фламандского и Валлонского движениями. Так, в частности, фламандцы добиваются членства Фландрии в Европейском Союзе. Причем, если Христианская народная партия, а также часть либералов и социалистов маскируют свои интересы разговорами о конфедерации, то находящийся пока в оппозиции Фламандский блок открыто проповедует антибельгийские взгляды. В частности, они предлагают реконструировать существующее ныне объединение Бенилюкс в Фланвалнилюкс (Фландрия, Валлония, Нидерланды, Люксембург). Что касается валлонов, то крайне правые партии франкофонов еще не отказались от идеи присоединения к Франции.

Однако ответом на такие сепаратистские настроения является сам процесс государственных реформ и существование чувства национальной бельгийской связи между фламандцами и валлонами по отношению к внешнему миру, и монархия при этом играет неоценимую роль, символизируя единство Бельгии.

Таким образом, в результате многовекового развития валлоно-фламандского конфликта и нарушения баланса сил между Валлонией и Фландрией настала необходимость его разрешения. Для этого был выбран путь изменения языкового законодательства, который был продолжен непосредственной федерализацией страны.

Процесс децентрализации и федерализации Бельгии проходил крайне медленно и, в конце концов, страна приняла форму федеративного государства.

Бельгийская модель федерализма

Современная Бельгия – это уникальная федерация, состоящая из шести накладывающихся друг на друга субъектов двух типов. Во-первых, это экстерриториальные сообщества (франкоязычное, нидерландоязычное и немецкоязычное), а во-вторых, это территориальные регионы (Валлония, Фландрия и Брюссель-столица). Каждый из субъектов обладает своими собственными законодательными и исполнительными органами. Бельгия отличается особо сложной системой государственного управления, в которой детализированы и учтены требования всех социальных и этнических групп.

Еще одной особенностью бельгийской федеративной системы является отсутствие иерархии норм . В результате того, что законы сообществ и регионов имеют ту же юридическую силу, что и федеральные законы, время от времени, возможно, возникновение конфликтов, которые разрешаются на уровне Арбитражного суда.

Основные требования этнических движений отражены в разделении полномочий между сообществами и регионами. Так, фламандцы придают большее значение сообществу, властные структуры которого даже объединены с органами Фламандского региона для придания сообществу более высокого значения. С валлонской стороны, напротив, уделяется больше внимания регионам, а именно Валлонии и Брюсселю, где большинство составляет франкоязычное население, что импонирует стремлениям Валлонского движения к большей самостоятельности в социально-экономической сфере. Следствием всего этого явилось то, что Бельгия де-факто стала биполярным федеральным государством, в котором Фламандское сообщество и Валлонский регион играют первые роли.

Существование общебельгийских федеральных институтов власти (федеральные правительство и парламент) обеспечивает единство страны. Особую роль в Бельгии играет институт монархии. В условиях внутренней биполярности монархия стала главным гарантом единства страны и символом единой Бельгии.

Федеральное правительство с 1970 г. состоит в равном количестве из франкофонов и фламандцев, за возможным исключением премьер-министра. Центр сохраняет за собой основные полномочия, связанные с суверенитетом и солидарностью (финансовая политика, армия, охрана королевской семьи, налогообложение, правосудие, социальное обеспечение, внешняя политика, помощь развивающимся странам, надзор над полицией, законодательство в отношении провинций и общин, социальная защита). Также федеральный центр сохраняет ответственность за обязательства в рамках Европейского Союза и НАТО.

Федеральные власти сохраняют свои полномочия в тех сферах, где сообщества и регионы имеют неполную компетенцию. Так, например, регионы обладают самостоятельностью в проведении экономической политики, но центр имеет право требовать обеспечения экономического и валютного единства страны. То же можно сказать и по отношению к энергетической политике. Снабжение газом и электричеством входит в полномочия регионов, но за федеральным центром осталось установление тарифов на энергоносители. Что касается сообществ, то хотя они и автономны в вопросах образования, но минимальные требования на получение документа об образовании устанавливают центральные власти.

Главным законодательным органом страны является двухпалатный парламент, состоящий из Сената и Палаты представителей. Языковый паритет соблюдается и в парламенте. В нижнюю Палату представителей путем прямого голосования избираются 150 депутатов (64 франкоязычных и 86 нидерландоязычных). Что касается Сената, он является совершенно нетипичным для федерального государства верхней палатой, так как нельзя сказать, что в нем действительно представлены все субъекты федерации. Он имеет сложную структуру, что позволяет ему одновременно представлять интересы сообществ и сочетать избрание путем прямого и косвенного всеобщего голосования. Сенат, таким образом, состоит из трех типов сенаторов:

– сенаторы, избранные путем прямого всеобщего голосования французским (10) и фламандским (25) сообществами;

– сенаторы, избранные советами, каждого из трех сообществ (10 франкоязычных, 10 нидерландоязычных и 1 немецкоязычный);

– сенаторы, назначенные путем кооптации (6 нидерландоязычных и 4 франкоязычных).

Таким образом, в целом, верхняя палата бельгийского парламента состоит из 71 сенатора. Эта парламентская система устроена таким образом, чтобы способствовать большей политической стабильности: федеральное правительство ответственно только перед Палатой представителей.

Однако такой системе осталось просуществовать недолго. 26 апреля 2002 г. правительство и основные политические партии подписали соглашение о реформировании законодательных органов страны . Это соглашение уже получило одобрение парламента, и последние парламентские выборы 18 мая 2003 г. были проведены согласно новым положениям.

Данное соглашение по реформированию избирательной системы является очередным – пятым – этапом процесса федерализации бельгийского государства.

Согласно положениям этого соглашения верхняя палата парламента – Сенат будет состоять из 70 сенаторов (35 нидерландоязычных и 35 франкоязычных, включая представителя немецкоязычного сообщества). Сенаторы назначаются соответственно Фламандским и Французским сообществами. Еще одним новшеством стало введение обязательного положения о том, что в каждой языковой группе Сената не должно быть более 2/3 представителей одного и того же пола. Сначала решения принимаются на уровне каждой языковой группы 2/3 голосов, затем всем Сенатом, также квалифицированным большинством.

К тому же расширились полномочия Сената: к прежним добавились непосредственная инициатива изменения конституции, внесение законопроектов, касающихся статуса сообществ и регионов, их компетенций, а также деятельности Арбитражного суда, который, согласно положениям нового соглашения, переименовывается в Конституционный Суд.

Что касается Палаты представителей, то она расширяется до 200 членов, из которых 150, как и прежде, избираются путем прямых выборов по избирательным округам. Остальные 50 депутатов избираются по общенациональным спискам, разделенным по языковому принципу. Из этих 50 народных избранников 30 должны быть нидерландоязычными и 20 франкоязычными. К тому же кандидатам разрешается выдвигать свои кандидатуры как по общенациональному списку, так и по избирательным округам. Таким образом, во второй палате парламента будут представлены как интересы различных политических сил, так и интересы сообществ и регионов.

В результате федерализации Бельгии были созданы экстерриториальные сообщества и территориальные регионы. Создание каждого из них отвечало требованиям соответственно франкофонов и фламандцев. Компетенции сообществ подробно расписаны во втором разделе четвертой главы конституции. Так, полномочия сообществ включают в себя вопросы культуры, образования, социальный блок вопросов (здравоохранение, социальная поддержка, защита интересов молодежи, помощь иммигрантам и пр.), использование языков в административных вопросах, обучении, социальных отношениях между работодателем и персоналом. А в компетенцию регионов входят такие сферы, как: экономика, проблемы занятости, сельское хозяйство, водоснабжение, обеспечение нуждающихся жилым фондом, общественные работы, энергоснабжение, транспорт, охрана окружающей среды, обустройство территории, градостроительство, международная торговля, контроль над деятельностью провинций и коммун, научные разработки, касательно всех сфер, находящихся в компетенции регионов.

Международное сотрудничество, включая заключение договоров по вопросам, входящим в компетенцию сообществ, также входит в компетенцию регионов. Система внутреннего государственного устройства очень сложна и может привести к заключению идентичных договоров. Поэтому важно такое положение, при котором правительства сообществ должны информировать короля и его министра о намерении начать переговоры по заключению определенного международного договора. По завершении переговоров в течение 30 дней Совет министров может приостановить эту процедуру. Такой механизм позволяет центру предотвратить заключение международного договора, глубоко противоречащего внешней политике страны. В случае заключения такого договора правительство страны непосредственно обязано выполнять договор, заключенный сообществами. Для обеспечения необходимой координации в области единой внешней политики была создана Межминистерская конференция по внешней политике. Еще одной мерой контроля является положение о том, что все международные договоры, заключаемые бельгийскими федеральными единицами, должны быть одобрены всеми парламентами. Также бельгийские сообщества и регионы имеют право по очереди представлять Бельгию в целом в Совете Министров Европейского Союза при решении вопросов, относящихся к сфере их компетенции.

Сообщества и регионы обладают своими собственными органами государственной власти – советами и правительствами. Французское сообщество осуществляет свои полномочия в валлонских провинциях и Брюсселе. Фламандское сообщество компетентно во фламандских провинциях и Брюсселе. Фламандцы, для которых, деление на сообщества представляется более правильным, объединили органы управления сообщества и региона. Таким образом, правительство и совет Фламандского сообщества являются одновременно правительством и советом Фламандского региона. Тенденция к объединению наметилась еще в середине 70-х гг. прошлого века. Немецкоязычное сообщество же обладает полномочиями в 9 общинах валлонской провинции Льеж.

На территории Брюсселя (чтобы завуалировать фламандскую уступку, она официально называется «Брюссельский столичный регион», а не просто регион) проживают два сообщества: Фламандское и Французское. Каждое из них полномочно самостоятельно решать вопросы, связанные с жизнью лиц, составляющих данное сообщество. Так, сообщества имеют собственную систему образования, собственные культурные центры, собственные библиотеки – и все это на своем языке. Они должны совместно управлять Брюссельским регионом. В институциональном отношении это осуществляется следующим образом. Население Брюсселя прямым голосованием избирает брюссельский Столичный совет, который является областным парламентом. При этом избирателю предлагаются одноязычные списки кандидатов либо на французском, либо на нидерландском языке. Согласно этому принципу избиратель свободно выбирает язык. Таким образом, отсутствует субнациональность или общая национальность, при которой надо было бы специально регистрировать, кто к какому языковому сообществу принадлежит.

Итак, Столичный совет, состоящий из 75 членов и сформированный на основе свободных выборов, автоматически состоит из двух языковых групп. Обычно в составе Совета насчитывается 10-12 нидерландоязычных и 63-65 франкоязычных представителя, которые и формируют соответствующие языковые группы.

Совет избирает правительство из пяти членов. Двое из них должны представлять нидерландскую языковую группу, двое – французскую, а председатель (обычно франкофон) выбирается большинством голосов в обеих группах. Решения правительства принимаются на основе консенсуса, что позволяет использовать административный нажим для предотвращения обострения конфликтов. Десятилетний опыт функционирования этой системы показывает, что она действительно эффективна.

Обе языковые группы собираются также и отдельно и образуют соответственно фламандскую и французскую комиссии сообщества. Комиссии осуществляют полномочия сообществ. Комиссии сообщества управляют учреждениями сообществ в столице. Комиссии Французского и Фламандского сообществ состоят каждая из трех членов (по два члена Брюссельского Совета и по одному представителю из Совета соответствующего сообщества). Обе комиссии образуют Общую комиссию сообществ, которая по своему составу совпадает с Советом Брюссельского региона. Комиссии имеют также правительство (официально оно называется коллегией), которое просто состоит из брюссельских столичных министров с соответствующим разделением языков. Две коллегии образуют Объединенную коллегию, которая осуществляет взаимодействие франкофонов и фламандцев в Брюсселе, занимается выработкой инициатив на культурном уровне. Таким образом, оба сообщества пользуются определенной автономией, их параллельное существование и их различия формально признаются, и они могут найти способ для совместного управления городом.

Статус Брюсселя очень сложен и окончательно не определен. Именно Брюссель не один раз становился камнем преткновения в процессе федерализации страны, и в нынешнее время проблема Брюсселя считается одной из самых трудноразрешимых. Этот конфликт усугубляется еще и столичным статусом города, и его территориальным расположением (во Фландрии).

При наличии такой сложной системы функционирования институтов власти внутри государства неизбежны конфликты интересов и компетенций. Вследствие отсутствия иерархии правовых норм, декреты (законы) сообществ и регионов имеют ту же юридическую силу, что и федеральные законы, что также порождает разногласия между органами власти. Урегулирование конфликтов, относящихся к разделу компетенции, происходит в Арбитражном суде, а конфликтов интересов – в Согласительном комитете.

Особо важно регулирование финансирования сообществ и регионов. Финансирование субъектов строится на принципах финансовой ответственности (сообщества и регионы должны обеспечивать сбалансированность между своими расходами и финансовыми средствами) и солидарности между регионами внутри государства. Известны три типа финансовых ресурсов:

– собственные неналоговые доходы сообществ и регионов;

– региональные налоги и возврат центральным государством части налога на физических лиц;

– средства, выделяемые в рамках национальной солидарности (финансовая помощь Фландрии и Валлонии).

Таким образом, сообщества и регионы получают в свое распоряжение около 45% национального бюджета . Что касается использования механизма национальной солидарности, то он позволяет решать специфические проблемы Валлонии и Брюсселя, хотя фламандцы уже не раз протестовали против того, чтобы «кормить» франкофонов.

Бельгийский федерализм привел к очень сложной институциональной системе. После проведенных реформ фламандская часть обладает институциональным единством, в то время как франкоязычная часть разделена, хотя большое количество институтов позволило франкофонам создать противовес фламандскому большинству. Таким образом, франкоязычное население настаивает на сохранении статус-кво, тогда как фламандцы хотели бы заменить устройство Бельгии, поделив ее на два основных сообщества: фламандское и французское. В итоге, этот процесс может привести к созданию бельгийской федерации, практически состоящей из двух независимых частей, которые осуществляли бы совместный контроль над Брюсселем, потерявшим статус региона.

Что касается передачи полномочий, федеральные власти ведут себя осторожно и пока не решаются довести процесс федерализации до логического завершения, заботясь о национальной солидарности. Они сохранили за собой особо важные полномочия такие, как фискальная политика и социальное обеспечение. Фламандцы требуют передачи этих компетенций субъектам федерации, тогда как валлоны настроены против этого, так как считают, что после этого будет утрачен смысл существования бельгийского государства. Таким образом, учитывая еще и разницу в темпах развития, велика опасность того, что возникнет Бельгия «двух скоростей»: с одной стороны – либеральная фламандская Бельгия, с другой – более этатистская валлонская Бельгия.

Особенности процесса дальнейшей федерализации в Бельгии

Говоря об особенностях внутрибельгийского конфликта, необходимо выделить следующие.

Объединяющая роль монархии. Монархия в лице семьи Саксен-Кобург-Готтов стала символом единства страны. Валлоны и фламандцы боготворят «единственного бельгийца» страны – короля Альберта. Авторитет и репутация главы государства и всего королевского дома безусловно являются одним из важнейших факторов единства нации.

Политическое разрешение конфликта. Это одна из важнейших черт федерализации страны. Еще в XIX в. удалось перевести урегулирование на политический уровень, превратив, национальные движения в политические. Этому принципу бельгийцы верны и сегодня. Рассматривая различные аспекты дополнительного урегулирования, подписываются соглашения между политическими партиями касательно того или иного вопроса. Позднее такое соглашение выносится на утверждение в парламент, и в случае принятия, обретает законную силу.

Равноправный статус обеих этнических групп. В отличии от других внутренних национальных конфликтов, акторами в бельгийском случае выступают два равных этноса – валлоны и фламандцы, что определяет сам характер конфликта и процесса урегулирования. Равноправие двух народностей позволяет проводить процесс реформирования с равным учетом претензий и требований обеих сторон. В результате может быть принято компромиссное решение, удовлетворяющее все заинтересованные стороны, либо абсолютно новый подход к проблеме (например, обоюдное согласие выйти из федерации и создать 2 новых независимых государства-нации).

Мирный и демократический характер процесса реформирования. На протяжении веков валлоно-фламандский конфликт ни разу не переходил в «горячую» стадию. Конфликт сохранялся лишь на уровне взаимных претензий. Реформы проводились в духе демократических ценностей и прогрессивных идей.

Многоэтапность и постепенность процесса реформирования. Возможно это самый большой плюс всего процесса федерализации. Обдуманность шагов и принятие во внимание всех точек зрения стало залогом успеха бельгийских реформаторов.

Урегулирование путем изменения языкового законодательства. В результате активной деятельности национальных движений, начиная со второй половины XIX в., принимались законы, регулирующие использование языков в различных сферах деятельности индивида. Это поистине стало находкой в случае Бельгии, хотя сразу после приобретения страной независимости иного пути и не предвиделось.

Детализированный подход к реформе. В процессе реформирования учитывались малейшие требования и претензии сторон. В результате в Бельгии создана сложнейшая система государственного управления (в стране 6 парламентов!). Особенно это наглядно при рассмотрении статуса Брюсселя.

Особая роль национальных движений. Сформированные в XIX в. национальные движения – Фламандское и Валлонское – стали основными носителями идей реформирования государственного устройства путем изменения языкового законодательства. Именно благодаря деятельности движений проблема этнико-лингвистических противоречий всегда имела приоритетное значение во внутренней политической жизни страны.

Основные проблемы процесса федерализации в Бельгии

Двусоставная федерация, сменившая в Бельгии унитарное государство, создала основу для нормальных отношений между фламандцами и валлонами. Однако, межэтнический конфликт не нашел своего полного разрешения. Остается ряд «узких мест», по определению одного из самых авторитетных федералистов Р. ван Дейка , которые могут быть опасными для существующей сегодня стабильности. Дискуссии на эти темы продолжаются и в нынешнее время, приобретая особое значение во время предвыборных кампаний, когда различные политические силы используют их в качестве козырей для получения большего количества мест в парламенте. Основными остающимися «узкими местами» являются статус Брюсселя и столичной периферии, пограничная территория Фурен/Фурон, стремление Фландрии к большей автономии, а также, так называемые, «языковые войны».

Брюссель и его периферия. Вследствие многовекового «офранцуживания» Брюсселя фламандцы превратились в меньшинство. На сегодняшний день в Брюсселе на 80-90 % франкофонов приходится 10-20% нидерландоязычных. Существует также и «серая зона» двуязычных брюссельцев, которые не хотят или не могут причислить себя к той или иной этнической группе. Процесс «офранцуживания» не остановился у столичной городской черты. Территория Фландрии, прилегающая к столице, также подверглась постепенному «офранцуживанию». Благодаря этому в расположенных здесь фламандских общинах резко возросло количество франкоязычных, которые к настоящему времени фактически уже составляют большинство. Таким образом, проблему составляют позиции фламандцев по отношению к Брюсселю и позиции франкофонов в области вокруг Брюсселя (т.н. периферия).

Официально это не рассматривается как проблема, поскольку существуют соглашения как в отношении фламандского меньшинства в Брюсселе, так и в отношении франкоязычного населения Брюссельской периферии. Несмотря на официальное признание такого урегулирования не все довольны сложившейся ситуацией. Франкофоны, в частности, считают, что в этом случае политические власти не могут заниматься регулированием предпочтения языка, так как каждый вправе свободно выбирать язык. Фламандцы же обычно не соглашаются с этим, так как, по их мнению, свободный выбор приводит к сохранению и даже упрочению существующего неравенства.

В ходе реформ удалось достигнуть компромисса, как в Брюсселе, так и в его периферии. Так, фламандцы получили гарантированное представительство в правительстве Брюссельского столичного региона. Несмотря на очевидное доминирование франкоязычного населения в Брюсселе, фламандцы имеют в столичном правительстве столько же министров, сколько и франкоязычные. Но такая «позитивная дискриминация» фламандцев не одобряется франкофонами, тем более что количество фламандцев в столице продолжает уменьшаться .

Что касается Брюссельской периферии, то франкоязычные жители получили ряд языковых прав, которые названы «языковыми льготами». Так, в частности, они имеют право отправлять своих детей во франкоязычные детские сады и начальные школы, полностью финансируемые Фламандским сообществом. Вся информация для населения в этих общинах должна осуществляться как на нидерландском, так и на французском языках. Кроме того, они имеют право получать ряд документов на французском языке или требовать их бесплатного перевода. Несмотря на это, часть франкоязычных жителей продолжает высказываться за расширение полученных льгот на другие области, либо за присоединение этих областей к Брюсселю. В то же время, некоторые фламандские политики высказываются за отмену языковых преимуществ для франкоязычных.

Еще один аспект брюссельской проблемы вырос из процесса европейской интеграции. Как известно, Брюссель является официальным местонахождением многих институтов Европейского Союза. Это делает Брюссель очень интернациональным городом, и возникает опасность распространения влияния английского языка. Европейская функция Брюсселя означает также дополнительные расходы и затраты. Речь идет, в частности, о приспособлении дорог и зданий, обеспечении охраны и безопасности. Вклад самой Европы в эти фонды незначителен. Поэтому федеральные власти Бельгии вынуждены сами решать проблемы, вытекающие из европейского статуса Брюсселя.

Недостаточность финансовых средств в Брюсселе лишь углубляет разногласия между Фландрией и Валлонией. Фландрия допускает увеличение брюссельского бюджета за счет регионов на основе принципа национальной солидарности, и ставит условие, при котором регионы должны быть привлечены к управлению Брюсселем. Валлоны же обеспокоены тем, что дополнительное финансирование Брюсселя повлечет сокращение финансовых средств их региона, который сам, в последнее время, испытывает трудности социально-экономического плана.

Решением проблемы Брюсселя может быть завершена реформа системы государственного устройства Бельгии, результатом которой может стать разделение государства. Поэтому федеральные власти, заинтересованные в сохранении единства страны, сознательно откладывают разрешение проблемы о статусе столицы и прилегающих к ней общин.

Пограничная община Фурен/Фурон. Естественно, что там, где языковые районы соприкасаются, какое-то количество общин имеет смешанное в языковом отношении население. Вскоре после того, как была установлена языковая граница между нидерландоязычной и франкоязычной областями, в ряде районов по обе стороны языковой границы жители получили в сфере образования и по отношению к общинной общественной администрации одинаковые языковые льготы, такие же, как и граждане Брюссельской периферии. И одна из таких общин, Фурен (по-нидерландски) /Фурон (по-французски), до сих пор является камнем преткновения в языковом урегулировании.

Франкоязычное население Фурена всегда протестовало против порядка, который был введен в этой общине правительством. В 1963 г. община была передана из валлонской провинции Льеж в фламандскую провинцию Лимбург. Фурен/Фурон стал тогда де-юре нидерландоязычной территорией с языковыми льготами для франкоязычных, в то время как раньше был франкоязычной общиной. Поэтому неудивительно, что местное франкоязычное население не могло согласиться с этим решением, которое было принято центром, без согласования с ним, считая, что если в общине существует франкоязычное большинство, то обязательным для всех видов общественной и административной деятельности нидерландский язык быть не может. Некоторые требуют возвращения их общины в провинцию Льеж (еще в середине 80-х гг. было образовано Фуронское движение за воссоединение с Льежем). Фламандцы же отвергают это, поскольку они тогда стали бы меньшинством.

В 1984 г. бургомистром Фурена становится Ж. Аппар, который публично отказывается учить нидерландский язык. Популярность этого политика росла с каждым днем, а «дело Аппара» или «Фуронская карусель» не сходила с первых страниц бельгийских газет. В 1986 г. министр внутренних дел Нотомб назначает другого бургомистра, но и последний отказывается вступить в должность, пока не будет изменен статус общины. За этим следует отставка Нотомба, а Аппар подает в суд на лимбургского губернатора, который не давал ход решениям Аппара. Суд выносит решение в пользу фуронского бургомистра, но Апелляционный суд аннулирует это решение. Правительство поспешно вносит законопроект о статусе лиц, стоящих во главе общин со специальным статусом. Законопроект не получает поддержки со стороны парламента, и правительство уходит в отставку. Так, демарш Аппара стал символом нежелания франкоязычных говорить по-нидерландски. Именно поэтому «проблема Фурена» перешагнула границы общины и стала национальной проблемой.

С целью разрешить «проблему Фурена» в 1997 г. министр внутренних дел фламандского правительства Л. Петерс издал циркуляр , который фактически отменил ранее принятый федеральный закон о «льготных общинах». Бельгийские франкофоны, включая руководителей правительств Французского сообщества и Валлонского региона, выступили с требованием отменить «циркуляр Петерса». Такое решение вынес Государственный Совет, призванный регулировать компетенций между субъектами федерации. Однако фламандское правительство проигнорировало решение Госсовета, обратившись в Арбитражный суд, который вынес «половинчатое решение», поскольку 12 судей (по 6 от каждой языковой группы), разошлись во мнении, строго в соответствии со своей культурно-лингвистической принадлежностью. Фламандцы утверждают, что закон носил временный характер и преследовал цель дать франкофонам возможность адаптироваться во фламандской среде. Франкофоны же настаивают на том, что при принятии закона ни о какой временности не было и речи. Федеральное правительство, опасаясь перерастания этого «локального» конфликта в общебельгийский, пытается разрешить спор, обратившись в Комиссию по правам человека Совета Европы.

Аспекты европеизации «языковых войн» в Бельгии. Термин «языковые войны» прочно вошел в бельгийский политический словарь в связи с многочисленными конфликтными ситуациями, возникавшими между франкоязычным меньшинством и нидерландоязычным большинством в коммунах, расположенных вокруг Брюсселя. В 1998 г. франкоязычные жители Фландрии подали петицию в Совет Европы о нарушении прав национальных меньшинств. В ответ Совет Европы выпустил резолюцию № 1172 (1998 г.) , которая требовала от бельгийских властей приведения ситуации в шести коммунах Брюссельской периферии в соответствие с логикой федералистского развития, то есть предоставления права использования французского языка в административной сфере в тех фламандских коммунах, где проживает франкоязычное большинство.

Правительство Бельгии приняло к сведению все рекомендации Совета Европы и присоединилось к Рамочной Конвенции по защите прав национальных меньшинств. Однако для Бельгии Конвенция еще не вступила в силу: необходима ратификация документа всеми парламентами страны.

В сентябре 2002 г. Парламентской Ассамблее Совета Европы был представлен отчет комитета юстиции и прав человека по защите прав национальных меньшинств в Бельгии. Совет Европы приветствовал присоединение Бельгии к Конвенции и призвал ратифицировать ее как можно скорее. В отчете сделан подробнейший анализ всего процесса федерализации в Бельгии в контексте защиты прав национальных меньшинств. Также в отчете были повторены рекомендации Совета, выраженные в предыдущих резолюциях.

Развитие данного аспекта федерализации Бельгии интересно не только тем, что «языковые войны» вышли за пределы страны и приобрели международный характер, а, прежде всего тем, что это стало принципиально новым поворотом в истории федеративной Бельгии. Прежде, в Бельгии никогда не стояло вопроса защиты прав национального меньшинства, так как обе этнические группы – валлоны и фламандцы – были и остаются, равны в масштабе всего государства. Неравенство впервые проявляется на уровне субъекта бельгийской федерации.

Перспективы дальнейшего развития

Несмотря на то, что компетенции субъектов бельгийской федерации достаточно широки, они постоянно расширяются в результате достижения соглашений между регионами (или сообществами) и федеральным центром. Однако федеральные власти все же ведут себя осторожно и пока не решаются довести процесс федерализации до конца. Фламандцы требуют передачи оставшихся компетенций субъектам федерации, в то время как позиция франкоязычных партий однозначна: не подвергать пересмотру нынешний федеральный статус, никаких обсуждений по поводу конфедерации.

Под давлением фламандских партий были начаты переговоры с целью заключить межрегиональное соглашение для передачи полномочий центра регионам. Результатом этого переговорного процесса стало подписание 24 января 2000 г. комплексного соглашения о межрегиональном сотрудничестве Ламбермонт или Сен-Поликарп (фламандцы называют соглашение по месту подписания, а валлоны – по дню подписания соглашения).

Соглашение Ламбермонт (Сен-Поликарп) которое вступило в силу 1 января 2002 г., состоит из множества документов :

Соглашение между федеральным правительством, Фландрией, Валлонией и Брюсселем о внешней торговле. Регионы получают полную самостоятельность в сфере внешней торговли. Для координации и предоставления информации создается Агентство по внешней торговле;

Соглашение между федеральным правительством, Фландрией, Валлонией и Брюсселем о реформировании полицейской службы. Создается интегрированная полиция для всего государства, состоящая из двух уровней – регионального и федерального;

Соглашение между федеральным правительством, Фландрией, Валлонией и Брюсселем о налогообложении. Регионам передаются полномочия сбора налогов с физических лиц и их установление в соответствии с экономическим положением того или иного региона;

Соглашение между федеральным правительством, Французским сообществом, Фламандским сообществом и Немецкоязычным сообществом о рефинансировании сообществ. Предусматривается дополнительное финансирование сообществ из федеральных фондов;

Соглашение между федеральным правительством, Фландрией, Валлонией и Брюсселем о регионализации провинциального и коммунального законодательства. К регионам переходит исключительная компетенция по организации функционирования коммунальных и провинциальных органов, изменению или исправлению границ общин (за исключением «льготных общин»), проведению выборов в местные органы самоуправления;

Соглашение между федеральным правительством, Фландрией, Валлонией и Брюсселем о сельском хозяйстве. Все полномочия в сфере сельскохозяйственной политики перешли к регионам, за исключением осуществления надзора над животными, определения качества мясомолочной продукции, и полномочий касательно природных богатств. Эти полномочия перешли федеральному Министерству здравоохранения.

Соглашение в форме двух законопроектов был о утвержден о в парламенте квалифицированным большинством. Однако сбор необходимого количества голосов стал проблематичным для коалиционного большинства в связи с отказом Фронта демократов-франкофонов (FDF ) голосовать за соглашение, которое, регионализировав коммунальное и провинциальное законодательство, ущемляет права франкоязычн ого населения в Брюссельской периферии. Со стороны фла м андцев отказ прозвучал от националистической Фолксюни (Volksunie ), которая требует больше гарантий для фламандского меньшинтс т ва в Брюсселе. Мнения внутри партии разделились, что привело к отставке 26 января 2000 г . председателя партии Г. Буржуа и расколу партии . Но закон удалось провести благодаря единым усилиям валлонской Реформаторско-либеральной партии (PRL ) и фламандской Социал-христианской партии (CVP ).

Стремление Фландрии к большей автономии стало еще одним толчком для дальнейшего реформирования в Бельгии. В 1999 г. фламандские партии представили так называемый «Каталог фламандских притязаний» . Документ, готовившийся в течение двух с половиной лет, не только вызвал тревогу в рядах франкоязычных партий, но и разделил самих фламандцев. Так, если он был одобрен Социал-христианской (CVP ), Либеральной демократической партиями (VLD ) и Фолксюни (Volksunie ), то Фламандская социалистическая партия (SP), Партия фламандских зеленых Агалев (Agalev ) и националистический Фламандский Блок (Vlaams Blok ) воздержались от голосования.

«Каталог» имеет явное конфедеративное содержание. Фламандские партии выдвигают идею превращения Бельгии в конфедеративное государство. Так, притязания фламандцев включают, в частности, введение фламандского гражданства, предоставление большей фискальной автономии регионам, предоставление оппозиции права возглавлять парламент, отмену политической роли короля. «Каталог» также предусматривает сохранение в ведении федерального правительства только внешней политики, обороны, правосудия и передачи компетенции по социальному обеспечению региональным правительствам. Что касается Брюсселя, то фламандцы выдвигают предложение, согласно которому Брюссель и Немецкоязычное сообщество теряют статус соответственно региона и сообщества. Они предлагают наделить Брюссель специальным статусом и доверить его управление Фландрии и Валлонии, а Немецкоязычное сообщество растворить во Французском. Но ни одна из фламандских партий не предусматривает силового решения вопроса, так как рискуют потерять Брюссель, куда они вкладывают огромные инвестиции.

Фламандский проект реформирования государственной системы вызвал сильную обеспокоенность у франкофонов, так как фламандские программы реформ начала 90-х гг., считавшиеся в то время неприемлемыми, все же были реализованы. Позиция франкоязычных партий и руководства Брюсселя однозначна: сохранить статус-кво. Валлонская Социалистическая партия (PS) заявляет, что является «осью обороны франкофонов», потому как является «естественным защитником» сильной и унитарной системы социального обеспечения . Все валлонские партии также убеждены в невозможности того, чтобы отобрать региональный статус у Брюсселя. О том же говорят и руководители, причем как франкоязычные, так и нидерландоязычные.

Политическим и общественным силам страны пока удается не доводить до крайности противоречия во взглядах валлонов и фламандцев. Этому способствуют и немногочисленные сторонники идеи восстановления равновесия компетенций между центром и субъектами. К ним, в частности, относится группа ученых Левенского католического университета «Авенир», одного из разработчиков концепции федеративного устройства страны. Ученые предлагают «двойное голосование» на региональном уровне. Это означает введение в нижнюю палату федерального парламента представителей Фландрии и Валлонии, которые будут избираться не по партийным, а по региональным спискам, что, по мнению ученых, способствовало бы укреплению взаимосвязи между центром и регионами, и одновременно позволило бы последним активнее отстаивать свои интересы на федеральном уровне.

Принцип «двойного голосования» предлагается использовать и при выборах в региональный совет Брюсселя, где наряду с уже представленными нидерландоязычными и франкофонами, появились бы представители Фландрии и Валлонии. В свою очередь, во фламандском и валлонском парламентах, согласно концепции «двойного голосования», должны получить представительство брюссельцы.

Предложение о «двойном голосовании», способном в определенном смысле цементировать страну. Пример группы левенских ученых свидетельствует о наличии не только у франкофонов, но и у фламандцев сторонников поиска конструктивных совместных решений.

* * *

Процесс федерализации, по мнению многих специалистов, еще не завершен . Из классического децентрализованного унитарного государства Бельгия постепенно превратилась в регионализированное государство, сравнимое с Италией или Испанией. Многие специалисты по федерализму воздерживаются от того, чтобы называть Бельгию федеративным государством, предпочитая определять ее государственное устройство как «переходное к федерализму» . Однако представляется очевидным, что государственная структура органов власти Бельгии все же более федеральная чем, допустим, в тех же Испании и Италии. Поэтому причисление Бельгии к федеративным государствам не является ошибкой.

В европейских академических кругах продолжаются дебаты по поводу универсального определения бельгийской федеративной модели государства. Известный американский политолог голландского происхождения А. Лейпхарт предлагает термин «консоциативной федерации» , основываясь на своей теории многосоставных демократий, которую он раскрывает в работе «Многосоставные общества и демократические режимы», где им рассматриваются примеры малых европейских государств, таких как Австрия, Нидерланды, Швейцария, и, конечно же, Бельгия. Другой известный специалист Ф. Делмартино, который непосредственно специализируется на изучении особенностей бельгийской модели, настаивает на более доступном термине «двухуровневая федерация» .

Также можно предложить несколько иное определение данной модели – «биполярный федерализм». Несмотря на существование 6 субъектов, противоречия проявляются, прежде всего, между двумя основными акторами – Фландрией и Валлонией. Остальные субъекты несколько искусственны и созданы на базе взаимных претензий двух вышеуказанных участников «конфликта». По сути дела, фактически не существует нации как бельгийцы, есть – валлоны и фламандцы, которые являются бельгийцами для внешнего мира, но внутри своей страны живут, следуя жестким правилам этно-лингвистического разграничения. Сдерживающую роль играет Брюссель, который является инструментом устрашения и символом баланса и стабильности. Обе этнические группы используют дискуссии о будущем Брюсселя в своих целях для получения определенных уступок в каждом конкретном деле. Например, валлоны акцентируют внимание на доминировании франокофонов в Брюсселе и требуют увеличения их прав, что же касается фламандцев, то они стремятся отменить региональный статус столицы. Споры о будущем Брюсселя продолжаются.

Закончится ли такое противостояние победой одной из сторон сказать трудно, в бельгийских условиях, это может стать победой для Валлонии и Фландрии, которые могут стать независимыми государствами, и полным поражением для Бельгии, которая может прекратить свое существование.

Несмотря на то, что будущее Бельгии как единого государственного образования туманно, можно определенно сказать, что в течение предстоящих 20-30 лет в Западной Европе не появится еще пара малых государств, так как все еще силен фактор монархии и процесс федерализации еще не завершен. К тому же федералистское направление развития Европейского Союза стало очередным толчком для дальнейшей федерализации Бельгии. В рамках концепции «Европа регионов» и на основе принципа субсидиарности происходит разделение полномочий между наднациональными структурами европейской интеграции, национальным государством и субъектами бельгийской федерации. Таким образом, повышается роль регионов на европейском уровне.

Окончание процесса реформ в Бельгии, в целом, зависит и от внешних факторов, и, прежде всего от стран Европейского Союза. Возможный раскол страны не в интересах двух ведущих европейских держав. Франция, наиболее крупныйсосед Бельгии, с переменным успехом пытается разрешить у себя проблему корсиканского сепаратизма в своих заморских владениях. Германия же сама является по своему государственному устройству федерацией. Что касается Испании и Италии, наиболее регионализированных стран ЕС, то им также не выгоден пример успешного достижения регионами независимости. Поэтому Франция, да и другие правительства стран ЕС, которые столкнулись с сепаратизмом, понимают, что если будет создан прецедент в одной стране, то в других государствах может иметь место эффект «домино», имевший место в бывших социалистических федерациях.

Таким образом, можно сделать вывод, что несмотря на продолжение реформ государственного устройства раскол Бельгии будет откладываться на неопределенный срок под внешним воздействием партнеров по ЕС, и авторитетом монархии изнутри. Что касается процессов европейской интеграции, и в частности привлечения регионов в принятии решений по вопросам компетенции наднациональных органов управления, то их роль скорее можно охарактеризовать как стабилизирующую и уравновешивающую.

Также сложен вопрос о применимости бельгийской модели федерализма к другим странам. По всей видимости, ее трудно будет применить в ситуации постсоветских республик. Во-первых, последние охвачены глубоким экономическим кризисом, который затрудняет любую углубленную административную мoдификaцию государствa. Во-вторых, соответствующая реальность и история в разных странах глубоко различны. Наконец, институциональные, конституционные или административные реформы не кажутся надежными и чудотворными решениями: федерализм не помешал кровавому расчленению Югославии на базе, противоречащей внутреннему и международному праву.

На сегодняшний день бельгийская федеративная модель государства доказала возможность эффективного сосуществования двух конфликтующих этнических групп с разными интересами и стремлениями. При условии, что еще существует достаточное количество пробелов в федерализации государства (нерешенность брюссельского вопроса, проблемы столичной периферии и пограничной в языковом отношении территории), Бельгия успешно провела сложный и тернистый процесс внутренних реформ. Несомненно, имеется много «за» и «против» в споре о целесообразности существования федеративной государственной системы, но для Бельгии, это был единственный способ выжить как государству.

Жоомарт Тынымбекович Ормонбеков – аспирант кафедры сравнительной политологии МГИМО (У) МИД России, атташе МИД Киргизской Республики.

Особо остро ставился вопрос об отречении короля Леопольда III после второй мировой войны. Бельгийское общество не простило монарху его неадекватное поведение во время фашистской оккупации (встреча с Гитлером, на которой король просил о продовольственной помощи, желание остаться в оккупированной стране). По этому вопросу в обществе произошел серьезный раскол. По результатам референдума 1950 г. о доверии королю, почти 60% валлонов выразили недоверие, в то время как почти столько же фламандцев высказались за монарха. Углублению противоречий способствовала также и женитьба короля на дочери фламандского политика Бааса. Другими спорными моментами стали вопрос о школьных субсидиях, а также разные подходы к так называемому «единому закону».